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呂煒：治理大國需要什么樣的財政?
2017-01-17 東北財經(jīng)大學(xué)
完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，是全面深化改革的總目標，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政的一個(gè)鮮明主題。黨的十八屆三中全會(huì )《決定》指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)社會(huì )公平、實(shí)現國家長(cháng)治久安的制度保障。”財政是國家治理的基礎和重要支柱，這是在國家治理現代化視域下對財政的一個(gè)全新定位。治理中國這樣一個(gè)大國需要什么樣的財政？這是新時(shí)期財政建設需要解決的重大課題。
財政的地位和功能超出經(jīng)濟范疇
把財政定位為國家治理的基礎和重要支柱，強調國家在財政活動(dòng)中的主體地位，從理論上深化了對財政本質(zhì)的認識。財政作為國家通過(guò)政治權力對公共資源進(jìn)行汲取、支出和管理的制度安排，既有提高資源配置效率和調整經(jīng)濟利益關(guān)系的經(jīng)濟屬性，也有體現國家發(fā)展目標和決策行為的政治屬性。可以說(shuō)，財政既是一個(gè)經(jīng)濟問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題，但首先是一個(gè)政治問(wèn)題。
從學(xué)科發(fā)展和理論研究的趨勢來(lái)看，財政學(xué)說(shuō)作為近代國家學(xué)說(shuō)的組成部分，既是“政治的經(jīng)濟學(xué)”，也是“經(jīng)濟的政治學(xué)”。英國古典經(jīng)濟學(xué)家亞當·斯密曾說(shuō)：“財政乃庶政之母。有政必有財，財為政之資”。但隨著(zhù)社會(huì )科學(xué)研究的分科化發(fā)展，財政研究的非政治化傾向日益突出。財政研究非政治化的一個(gè)理論后果是，西方主流財政學(xué)將財政視為單純的政府經(jīng)濟活動(dòng)，主要研究政府財政行為對資源配置的經(jīng)濟影響，從而將財政與現實(shí)的政治制度、政治過(guò)程分割開(kāi)來(lái)，并最終把與財政問(wèn)題緊密相關(guān)的社會(huì )環(huán)境、歷史背景和政治制度從主流財政理論中剝離了出去。對于財政活動(dòng)得以發(fā)生的政治框架、制度結構以及決策行為的忽略，導致國家這個(gè)重要范疇在財政理論研究中消失了，財政成為單純政府經(jīng)濟行為意義上的狹義財政。對財政的這一狹窄定位，使得對財政功能的探討局限于應對市場(chǎng)機制所不能解決的公共服務(wù)供給和彌補市場(chǎng)失靈等問(wèn)題，也導致在實(shí)踐中出現政府與市場(chǎng)關(guān)系難以理順、政府層級事權分割不清、財政管理“碎片化”等現實(shí)問(wèn)題，在理論上則引發(fā)質(zhì)疑甚至否定更好發(fā)揮政府作用等模糊認識。
黨的十八屆三中全會(huì )《決定》明確財政是國家治理的基礎和重要支柱，強調科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)社會(huì )公平、實(shí)現國家長(cháng)治久安的制度保障，是對財政作為國家治理基礎這一根本地位的堅守。這一重要論斷不但在理論上突破了西方主流財政學(xué)對財政的狹窄限定，深化了對國家在財政活動(dòng)中主體地位的認識，而且在實(shí)踐中有利于財政轉換功能，為國家治理體系和治理能力現代化保駕護航。反過(guò)來(lái)，也只有從國家在財政活動(dòng)中的主體地位出發(fā)，才能發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。
在國家治理框架內加快財政理論創(chuàng )新和制度建設
完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，關(guān)鍵是實(shí)現市場(chǎng)經(jīng)濟一般運行機制與社會(huì )主義制度的有效對接。總結改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗不難看出，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟在我國不是自發(fā)形成的，而是國家在推進(jìn)現代化進(jìn)程中的主動(dòng)選擇，國家的主動(dòng)決策和自我調適在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展中始終發(fā)揮著(zhù)關(guān)鍵作用。因此，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，顯然并非局限于在政府與市場(chǎng)關(guān)系框架內發(fā)揮作用，也并非僅僅發(fā)揮提供公共服務(wù)和產(chǎn)品等一般功能，而是承擔著(zhù)推進(jìn)國家治理現代化的制度保障這一重要功能，支撐著(zhù)實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢(mèng)。
黨的十八屆三中全會(huì )《決定》強調要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。我們不能從市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用就推導出政府只承擔補充性作用，而是要實(shí)現市場(chǎng)經(jīng)濟一般運行機制與國家宏觀(guān)調控、政府有效治理等中國特色社會(huì )主義制度優(yōu)勢的有機結合和有效對接。當然，從實(shí)踐來(lái)看，這種結合和對接還有相當大的難度，在改革中也仍然存在一些突出矛盾，主要表現為財政的“缺位”“越位”“不到位”等問(wèn)題。但應認識到，這些矛盾的存在恰恰說(shuō)明作為體現國家意志和人民意愿的社會(huì )主義財政，不應僅僅局限于在政府與市場(chǎng)關(guān)系框架內發(fā)揮作用，而應在國家治理框架內加快財政理論創(chuàng )新和制度建設。
我國財政理論體系建設的主要邏輯線(xiàn)索和基本理論層次
從財政是國家治理的基礎和重要支柱這一論斷來(lái)看，財政作為國家治理體系的重要內容和推進(jìn)國家治理能力現代化的重要保障，對應的是優(yōu)化資源配置、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)社會(huì )公平、實(shí)現國家長(cháng)治久安等制度保障功能，顯然屬于層級很高、內涵很廣的國家治理范疇。從邏輯體系上講，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，對應的是完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度、有效提升中國特色社會(huì )主義制度的執行力和總效果。而政府治理顯然不能等同于國家治理，政府治理對應的是更具體的領(lǐng)域，比如在經(jīng)濟領(lǐng)域對應的是完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制及其所要求的處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系。在國家治理的視域中，財政理論思考的是如何通過(guò)發(fā)揮財政的基礎作用、通過(guò)制度創(chuàng )新和政策設計，服務(wù)和保障國家發(fā)展的政治意圖、戰略部署和改革方向，理順和規范國家與社會(huì )、政府與市場(chǎng)、中央與地方、人大與政府等重大關(guān)系，有效發(fā)揮中國特色社會(huì )主義的制度優(yōu)勢。這應是我國財政理論體系建設的主要邏輯線(xiàn)索。
按照這個(gè)主要邏輯線(xiàn)索，我國財政理論體系建設可分為三個(gè)理論層次：一是政治性和功能性的。包括如何提高國家動(dòng)員、引導全社會(huì )經(jīng)濟資源的能力；如何提高服務(wù)國家重大利益關(guān)系調整和重大改革舉措的資源配置能力；如何提高以有限公共資源實(shí)現國家重要目標的財政管理能力；如何形成能夠牽動(dòng)其他領(lǐng)域體制機制改革，實(shí)現國家治理制度化、法治化和民主化的制度創(chuàng )新能力。二是制度性和體制性的。包括如何通過(guò)財政制度創(chuàng )新和體制創(chuàng )新，實(shí)現國家汲取、分配公共資源和調整社會(huì )利益格局的制度化、法治化和民主化；如何進(jìn)一步厘清社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制下政府的邊界及其工作重點(diǎn)；如何進(jìn)一步完善能夠有效發(fā)揮中國特色社會(huì )主義制度優(yōu)勢的政府體制，既保障中央政府在國家改革發(fā)展重大方向、重大原則和重大決策上的主導地位，又充分發(fā)揮地方政府在提供公共服務(wù)和產(chǎn)品上的主動(dòng)性和有效性。三是政策性和工具性的。包括如何將財政作為實(shí)現國家目標的主要手段和工具，重點(diǎn)保障和服務(wù)好國家發(fā)展目標和政策重點(diǎn)；如何構建良好的財政運行機制，提高財政資金配置和管理效率，調整收支規模和結構。
大國財政是新形勢下我國財政建設的方向
當前，統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，努力實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢(mèng)，都迫切需要充分發(fā)揮財政對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的基礎和支柱作用，充分發(fā)展與我國綜合國力和國際影響力相匹配的財政體系和財政能力。在這個(gè)基礎上思考新形勢下我國的財政改革實(shí)踐和大國財政建設，我們不難發(fā)現，“大國財政”絕非簡(jiǎn)單的財政職能或財政管理意義上的“大財政”，而是有著(zhù)特殊內涵。
大國財政是要從國家在實(shí)現民族復興和謀求長(cháng)遠發(fā)展中的主體地位出發(fā)，圍繞財政是國家治理的基礎和重要支柱所要求的基本功能，探索和推進(jìn)財政制度創(chuàng )新和實(shí)踐創(chuàng )新，形成與大國治理要求相適應的財政體系和財政能力。大國財政要與我國綜合國力相適應，與我國作為具有世界影響力的大國相適應。大國財政建設應緊緊圍繞我國積極參與全球治理、推動(dòng)全球治理體系變革的實(shí)踐需要，支撐我國更好統籌國內國際兩個(gè)大局，更好推進(jìn)“一帶一路”建設，在改革創(chuàng )新中實(shí)現和平發(fā)展，在和平發(fā)展中謀求世界共贏(yíng)，在世界共贏(yíng)中進(jìn)一步強化我國的大國地位和國際影響力。更為重要的是，國家治理現代化視域下的大國財政建設，將在統籌考慮我國財政改革發(fā)展歷史路徑、現實(shí)基礎和制度模式的基礎上，形成立足中國實(shí)踐、總結中國經(jīng)驗、體現中國特色的財政體系和財政能力，為進(jìn)一步發(fā)揮中國特色社會(huì )主義的制度優(yōu)勢、更好解決人類(lèi)發(fā)展所面臨的共同問(wèn)題作出貢獻。
（作者為東北財經(jīng)大學(xué)副校長(cháng)）
來(lái)源：《人民日報》2017年1月17日07版